ARTICLE
Auteur(s) : François Ruf
Cirad c/o French Embassy PO Box 187 99999 Accra Ghana
Jusqu’au début des années 1990, les secteurs cacao des pays
africains étaient sous l’étroit contrôle de « caisses de
stabilisation » ou « marketing boards ». Leur fonction première
était de prélever sur la filière cacao pour financer le
fonctionnement et les investissements des États. Au cours des
années 1990, en partie sous la pression de la Banque mondiale, les
États acceptent une « libéralisation » de ces secteurs.
Quelle libéralisation ? En Côte-d’Ivoire, au terme de deux
années de libéralisation, les planteurs sont très appauvris
(Araujo-Bonjean et al., 2001). Plus grave, la libéralisation
en Côte-d’Ivoire relève « d’un réformisme standard inadapté aux
défis ivoiriens » (Losch et al., 2003) et, en aggravant la
crise structurelle du pays, contribue à déclencher la guerre
interne de 2002-2003. En 2004, l’Union européenne tente de
convaincre les dirigeants de revoir leur politique de taxation
associée à la « libéralisation », mais en vain. En 2007, la Banque
mondiale constate : le planteur ivoirien reste le plus taxé du
monde.
Au Ghana, malgré des imperfections, il y a consensus pour
considérer la libéralisation du secteur cacao comme un succès
(Bresinger et al., 2007 ; Laven, 2007 ; Ruf, 2007 ; Vigneri,
2005 ; Vigneri et Santos, 2007).
Par ailleurs, indépendamment de la libéralisation et dans une
perspective plus historique, les similitudes dans les cycles
cacaoyers et dans les réponses politiques aux crises cacaoyères,
avec un décalage dans le temps, ont déjà été évoquées (Chauveau,
1993, Gastellu, 1982, Léonard, 2001, Ruf, 1985). Dans une large
mesure, les « erreurs politiques » consistant à surtaxer le cacao
et à menacer les migrants étrangers en période de difficulté
relèvent d’un modèle presque universel des cycles du cacao (Ruf,
1995 ; Touzard, 2000). Les politiques publiques, leurs actions
et inactions, ont une influence majeure sur les cycles d’offre du
cacao (Leiter et Harding, 2004).
Les politiques récentes de libéralisation génèrent donc deux
types de questions. Tout d’abord, l’opposition de constats sur les
effets des libéralisations entre le premier et second producteur
mondial de cacao incite à remettre à plat le contenu de leurs
politiques de libéralisation. Comment ont-elles interféré avec les
cycles du cacao de chaque pays? Puis, en se replaçant dans une
perspective plus historique, ne pourrait-on voir, dans le contraste
actuel entre les effets de la libéralisation au Ghana et de celle
de la Côte-d’Ivoire, la simple expression d’un décalage dans le
temps des cycles du cacao et des cycles politiques entre les deux
pays ?
Ces questions se posent dans un contexte de cours mondial en
chute de 1977 à 2006, mais qui remonte depuis 2007 (figure 1).
Le contexte est aussi celui d’une Côte-d’Ivoire où, malgré un
déclin souvent annoncé, le secteur cacao semble atteindre un palier
– sur le plan statistique – de la production. Ces questions
débouchent donc sur celle du déclin éventuel du cacao en
Côte-d’Ivoire.
Deux voisins et deux « libéralisations » en miroir
Ce que l’on appelle libéralisation au Ghana n’a rien à voir avec ce
qui se passe en Côte-d’Ivoire. Avant la libéralisation, au Ghana,
le Cocoa marketing board contrôlait toute la filière, de la
collecte au village jusqu’ à l’exportation, disposant du
monopole absolu de l’achat du cacao aux planteurs, avec une flotte
de camions, des magasins, etc. En Côte-d’Ivoire, avant la
libéralisation, la Caisse de stabilisation laissait déjà la
collecte du cacao à un réseau d’acheteurs privés, mais fixait
chaque année le prix du cacao et un barème de commercialisation.
La libéralisation au Ghana consiste à laisser le secteur privé
entrer dans l’activité de collecte du cacao auprès des planteurs,
mais le Marketing board reste toujours en place et continue de
fixer le prix au producteur en début de chaque récolte. Par
ailleurs, en dépit d’une ouverture partielle de l’exportation, le
Marketing board garde le contrôle de celle-ci.
La libéralisation du secteur cacao au Ghana ne fait donc que
rejoindre la situation avant libéralisation de la Côte-d’Ivoire,
avec un Marketing board se rapprochant du statut de l’ancienne
Caisse de stabilisation à Abidjan.
En Côte-d’Ivoire, la libéralisation est allée plus loin en
supprimant le prix fixé au producteur et en liquidant la Caisse de
stabilisation. De nouveaux organismes de régulation sont mis
en place à partir de 2001, mais ils créent surtout des distorsions
de concurrence et alourdissent les charges administratives
L’opacité de leur gestion et les détournements sont notoires ;
leurs dirigeants sont aujourd’hui emprisonnés. En fin de compte,
ces structures n’ont pas réussi à rétablir le contrôle de l’État et
des opérateurs ivoiriens sur les flux physiques, les exportations
étant aujourd’hui dominées par les groupes internationaux de négoce
et de transformation du cacao. En revanche, l’État a imposé un
partage de la valeur ajoutée du secteur qui lui est favorable, aux
dépens des producteurs. Le prix au producteur est « libre » –
théoriquement guidé par un « prix indicatif » –, mais il est écrasé
par une terrible taxation au kg, un droit de sortie et des
prélèvements fiscaux ou parafiscaux, de l’ordre de 35 à 40 %
du prix à l’export.
Ainsi, les libéralisations du secteur cacao de ces deux pays ne
sauraient être plus opposées. En Côte-d’Ivoire, il y a bien
libéralisation dans le principe, mais dénaturée par une surtaxation
du secteur. Au Ghana, la libéralisation paraît timide, puisqu’on
reste sous contrôle d’un prix administré et qu’on maintient des
prélèvements importants et plutôt opaques sur la filière, mais
cette demi-libéralisation s’accompagne d’un allègement progressif
de la taxation. Les planteurs profitent de la «
demi-libéralisation » parce qu’elle est associée à d’autres
réformes politiques favorables :
- – la hausse du prix réel. L’élément central
est donc la réduction progressive de la taxation, d’où une hausse
du prix réel payé au producteur (figure 2). En 1993, le
producteur de cacao au Ghana ne touche que 30 % du prix FOB (Free
on Board) (Brun, 2001). En 2007, il obtient 70 %. En
septembre 2008, on reste à 65 %, avec un prix au producteur
fixé à l’équivalent de 1,00 euro/kg. Par définition, la hausse
du prix réel augmente le pouvoir d’achat et réduit la pauvreté.
C’est bien le premier succès de la libéralisation du secteur
cacao au Ghana, si partielle soit-elle ;
- – paiement comptant. Les acheteurs étant en
concurrence, leur premier moyen de se créer des parts de marché est
un paiement comptant aux planteurs, qui remplace les paiements
différés du temps du monopole du Marketing board (Laven, 2007 ;
Ruf, 2007 ; Vigneri et Santos, 2007) ;
- – apparition du crédit. Pour des acheteurs en
concurrence, un moyen classique de fidéliser à son profit une
clientèle de producteurs est de proposer des crédits, inexistants
du temps du monopole d’achat du Marketing board ;
- – moins de rigueur sur la qualité du cacao de la part
des acheteurs privés. La nouvelle concurrence
facilite le démarrage du cacao dans l’Extrême-Sud-Ouest du pays,
région de pluviométrie abondante, où la qualité du cacao peut se
révéler médiocre (pourriture brune des cabosses et moisissure des
fèves). Cette région était volontairement écartée par le Marketing
board du temps de son monopole. Elle devient un des nouveaux foyers
de cacao les plus dynamiques du pays ;
- – des formes d’interventionnisme accru. À partir
de 2000, et pendant les huit ans de présidence Kufuor, le Marketing
board met en place un vaste programme de traitements
phytosanitaires des plantations villageoises, par des équipes
financées par l’État. En dépit de difficultés liées à une
corruption occasionnelle, cet interventionnisme est plutôt bien
reçu par les planteurs. Surtout, à partir de 2008, le Ghana met en
place une subvention de 70 % sur les engrais, une des clefs de
l’intensification. En 2008, le même sac d’engrais de 50 kg
coûte 9 à 10 euros au Ghana, 38 euros en Côte-d’Ivoire.
Le succès cacaoyer du Ghana est ici très loin du principe de
libéralisation.
Pour les planteurs de cacao du Ghana, écrasés et appauvris par
des décennies de monopole du Marketing board et une très lourde
taxation dans les années 1970-1980, la libéralisation partielle, en
particulier l’ouverture à la concurrence du secteur privé de
l’achat du cacao, change leur vie. Au cours des années 2000, au
Ghana, le cacao redevient une source de revenus, d’espoir, de
confiance, ce qui favorise une hausse de la production. Alors, une
libéralisation partielle conduit-elle à des bénéfices partiels,
comme le formule Anna Laven (2007) ?
Si la comparaison reste centrée sur les libéralisations du Ghana
et de la Côte-d’Ivoire, censée être pleine et entière, le choix des
planteurs de Côte-d’Ivoire en faveur de la recette ghanéenne,
(libéralisation partielle + interventionnisme marqué) serait vite
fait. En Côte-d’Ivoire, une libéralisation opposée à celle du Ghana
conduit à des effets en miroir :
- – taxation, faible prix réel, pouvoir d’achat
misérable. En 2004, alors que le cours mondial retombe, le
gouvernement maintient la taxation à plus de 300 francs CFA/kg,
écrasant le prix au producteur à environ 350 francs CFA/kg,
soit 0,50 euro/kg (figure 3). En 2008,
dans la région de Soubré, la grande « boucle du cacao » des
années 1990 et 2000, produisant à elle seule plus de
200 000 tonnes de cacao, les planteurs font une comparaison
très explicite : « autrefois le planteur de cacao était quelqu’un;
aujourd’hui, faire du cacao ne rapporte pas plus que l’igname »
;
- – aucune amélioration du paiement comptant. Du
fait de la concurrence relative mais ancienne entre acheteurs, le
paiement comptant est un avantage acquis de longue date par les
planteurs en Côte-d’Ivoire. L’insécurité dans le pays exacerbe la
quête des planteurs pour un paiement immédiat, affaiblissant les
quelques coopératives se mettant en place vers 2000 ;
- – un recul du crédit informel. Dans un contexte
de prix aléatoire, mais surtout de prix bas, les planteurs peuvent
hésiter à emprunter et surtout les acheteurs rechignent à prendre
le risque. Le recul des coopératives est également une cause
de ce manque de crédit.
Cette opposition dans les modes de libéralisation et cette
symétrie dans leurs effets ne s’inscrivent-elles pas dans
l’histoire des deux pays, dans leurs cycles du cacao et cycles
politiques décalés, s’influençant réciproquement ?
Deux cycles du cacao et deux cycles
politiques
Au Ghana, les années 1970-1990, phase historique du déclin de
l’économie, associée à la chute du prix réel et des revenus des
planteurs, correspondent à une érosion continue de la monnaie
nationale. À peine le prix au producteur était-il relevé que
l’érosion de la monnaie ghanéenne se chargeait de l’enfoncer un peu
plus. À partir de 1993-1994, par une hausse régulière du prix fixé
au producteur, puis, dans les années 2000, par une meilleure tenue
de la monnaie, la hausse des revenus recrée la confiance des
planteurs dans le cacao (figure 2).
En Côte-d’Ivoire, on assiste à un scénario opposé. Au cours des
années 1980, le prix réel est encore élevé en Côte-d’Ivoire.
Les planteurs commencent à profiter de leurs efforts et
continuent d’attirer manœuvres et migrants. Puis soudain, dans les
années 1990 et 2000, les prix réels tombent à la moitié
de leur valeur des années 1980 (figure 3). Le décalage
de 25 ans dans les politiques de taxation des deux voisins
génère une quasi-symétrie des courbes de prix au producteur (figures 2
et 3).
Rupture en 1988
Pour les planteurs de cacao en Côte-d’Ivoire, le grand choc
économique remonte à 1988-1989, au moment où la Caisse de
stabilisation se fissure, 10 ans avant la libéralisation.
Les planteurs ne sont plus payés pendant des mois.
Ils subissent l’échec de la politique de rétention des stocks
mise en place par le président Houphouët-Boigny, lequel voulait
résister à la baisse du cours mondial. En 1988, personne ne finance
la campagne en Côte-d’Ivoire. Finalement, le prix au producteur est
divisé par deux, et la perte en revenus se rapproche de 60 % (Ruf,
1991). Néanmoins, la production de cacao continue d’augmenter
rapidement dans les années 1990, en partie grâce aux zones
pionnières.
Dévaluation de 1994
Le franc CFA est dévalué de 50 % en 1994. Comme le gouvernement
remonte le prix du cacao de 40 %, l’effet de la dévaluation sur les
revenus réels des planteurs semble assez neutre : le mal avait déjà
été fait en 1988 (figure 4). Sur le plan
de la production nationale de cacao, il y a quand même un rebond
(figure 5).
Puis au cours des années 2000, la production semble se
stabiliser, probablement sur le point d’entamer son déclin,
précisément au moment où le Ghana « redécolle », générant également
une quasi-symétrie des courbes de production nationales (figure 5).
L’histoire et les politiques de prix semblent bien se répéter, au
détail près de la permutation des acteurs.
Cycles de confiance dans le cacao
Les « Trente Glorieuses » de Côte-d’Ivoire,
en symétrie du déclin du Ghana
De 1960 à 1988, la politique cacaoyère de la Côte-d’Ivoire
s’exprime notamment par un prix courant en augmentation régulière,
insufflant une grande confiance des planteurs dans la culture.
Le prix est stable sur une année entière, garanti dans tout le
pays, et pendant ces « 30 glorieuses », tout se passe comme s’il ne
pouvait jamais baisser. Cette stabilité joue un rôle considérable
dans la croissance de la production. En interaction avec un prix
stable, cette période est aussi celle des défrichements massifs de
la forêt tropicale, apportant une autre part de confiance : grâce à
la rente forêt, les plantations réussissent bien. Avec peu de
risques, les investissements effectués dans les plantations au
cours de la décennie 1980 apportent leurs meilleurs fruits au cours
de la décennie 1990.
Quand au Ghana, il cumule alors les erreurs politiques, celle de
surtaxer le secteur et celle de reporter ses problèmes sur le dos
de ceux qui servent le pays : en 1969, l’Aliens Compliance Order
expulse des dizaines de milliers d’étrangers, majoritairement
manœuvres dans les plantations de cacao. Cette crise sociale et
politique prive les planteurs d’une partie de leur force de travail
et joue un rôle clef dans le déclin du Ghana dans les
années 1970 et 1980. C’est à cette époque que la
Côte-d’Ivoire amorce son boom, bénéficiant du transfert de
main-d’œuvre burkinabé, notamment de celle qui a été rapatriée du
Ghana. Au cours des années 1970, le succès de la politique
ivoirienne s’explique en partie par le désastre de la politique du
Ghana de l’époque (Ruf, 1985).
Années 1990 : résistance et résurgence
de la confiance
En se fondant sur l’expérience du passé, les planteurs anticipent
un retour à des jours meilleurs : c’est possible avec une culture
pérenne. Ce raisonnement s’opère aussi en comparaison de ce
que peuvent offrir les zones d’origine des migrants : il y a encore
moins de revenus et de confiance dans le village d’origine.
De 2000 à 2008, perte de confiance
dans le cacao
Au début des années 2000, le prix au producteur est
particulièrement faible. En 2002-2003, à cause du conflit
intérieur, la hausse du prix courant franchit le seuil de
700 francs CFA/kg (1,1 euro/kg) Mais, du fait des
barrages routiers et des risques encourus par les transporteurs,
les prix dans les villages éloignés sont plus faibles. Surtout, à
partir de 2003-2004, c’est à nouveau l’effondrement des prix et des
revenus autour de 350 francs CFA/kg.
La perte de confiance dans le cacao et la perte de motivation
gagnent les planteurs de Côte-d’Ivoire, à cause de la combinaison
des facteurs biologiques, économiques et politiques :
- – la forêt a disparu, les vergers vieillissent.
La mortalité des cacaoyères s’accroît dans une Côte-d’Ivoire
victime de la déforestation, avec une écologie plus dégradée qu’au
Ghana. La culture « pérenne » devient « moins pérenne » ;
- – le degré de taxation formel très élevé, ruinant les
planteurs tant que le cours mondial reste faible, puis les privant
de sa hausse, leur ôte toute chance de combattre la mortalité des
plantations ;
- – à la taxation formelle, s’ajoute une taxation
informelle par des barrages des forces de l’ordre ;
- – une grave dégradation des pistes qui ne sont plus
entretenues par l’État, en dépit des prélèvements sur la filière,
augmente les risques et les coûts de commercialisation.
Il s’agît d’un constat symétrique supplémentaire avec le
Ghana, lequel réhabilite ses pistes et routes au cours des années
2000 ;
- – le taux de réinvestissement de l’État dans la filière
est très faible. Au-delà de l’absence de réinvestissement de l’État
dans les infrastructures, le peu qui est réinvesti sous forme de
produits phytosanitaires destinés aux planteurs fait l’objet d’un
clientélisme favorisant des planteurs autochtones aux dépends des
migrants ;
- – au final, émerge une culture alternative,
l’hévéaculture. L’espoir des planteurs de Côte-d’Ivoire renaît avec
le caoutchouc. Désormais, ils ont le choix.
Parmi les signes de cette perte de confiance, au-delà des flux
de contrebande de cacao, les flux migratoires venant du Burkina
Faso et de Côte-d’Ivoire devraient inquiéter les autorités
ivoiriennes. Les nouveaux migrants burkinabé, ceux des années
2000, ayant peut-être appris de l’infortune de certains
compatriotes maltraités au Ghana en 1969-1970 et en Côte-d’Ivoire
en 2002-2003, ont une stratégie de grande discrétion et prennent
des noms ghanéens. Mais d’après nos enquêtes, en 2008, ils
représentent déjà près de 10 % des chefs d’exploitations cacaoyères
au Ghana, et ce chiffre devrait augmenter rapidement.
Facteurs sociaux structurant les cycles du cacao
On commence à toucher ici aux limites de l’influence du camp
politique, car d’autres facteurs interviennent dans cette nouvelle
migration des Burkinabé et Ghanéens du nord vers le sud. Ainsi,
dans les années 2000, le vieillissement des planteurs Ghanéens du
Sud et l’émigration de leurs fils vers les villes et l’Occident
obligent les planteurs à abandonner la terre au profit des jeunes
migrants, les véritables acteurs de la relance du cacao au Ghana.
Néanmoins, en comparaison du voisin ivoirien, on peut conclure à
une politique ghanéenne plus favorable aux producteurs et
contribuant, en interaction avec d’autres facteurs, à une relance
de la production et des revenus du pays.
Conclusion : décalage des cycles du cacao
et des politiques publiques
Au Ghana, une «demi-libéralisation», incomplète, maintenant des
prélèvements importants et opaques, mais néanmoins associée à une
diminution progressive de la taxation, prouve son efficacité au
plan de la production et d’une amélioration du niveau de vie,
encore insuffisante mais réelle. En Côte-d’Ivoire, une
libéralisation « pleine » mais accompagnée d’une hausse de la
taxation, contribue à faire stagner la production, empêche le
combat contre la mortalité des plantations, et appauvrit sa
population, aux dépens de sa santé et son éducation.
Ces oppositions dans les politiques de « libéralisation » et
leurs effets peuvent sans doute s’interpréter en termes de cycles
du cacao, entre les deux voisins et grands compétiteurs du secteur.
Ainsi, la demi-libéralisation du Ghana s’avère efficace, car
elle redonne du pouvoir d’achat et des paiements comptants à des
planteurs en situation presque désespérée, à un point critique de
la survie du secteur cacao dans ce pays. « La politique était sur
le point de tuer la filière cacao » (Bateman et al., 1990). À
partir des années 1990, la baisse de la taxation et la hausse du
prix permettent d’attirer à nouveau l’intérêt de planteurs établis
et surtout des migrants, y compris des Burkinabé. Ces derniers
s’étaient détournés du secteur cacao au Ghana dans les années 1970,
en partie au profit de celui de la Côte-d’Ivoire. Trente ans plus
tard, les flux migratoires semblent donc commencer à
s’inverser.
En Côte-d’Ivoire, la libéralisation intervient alors que le pays
atteint un seuil de production record. Cependant cette performance
est fragilisée par la chute des revenus réels des planteurs, par
l’épuisement de sa rente forêt et par des tensions sociales et
politiques atteignant leur sommet en 2002-2003. Cette forme de
libéralisation dénaturée par la taxation ressemble fort à la
politique du Ghana des années 1969 à 1985.
Cette opposition dans les politiques dites de libéralisation
vient donc bien conforter la notion de décalage simultané des
cycles du cacao et des cycles de politiques cacaoyères. On retrouve
la récurrence de la tentation politique de surtaxer la filière
cacao au moment où celle-ci est en danger. Des deux voisins,
le Ghana a été le premier à connaître un boom du cacao, il a été
aussi le premier à commettre des erreurs de politique. « Cacao et
chaos » disait G. Mykell (1989) à propos du Ghana, soulignant
les risques de corruption des institutions et de concentration du
pouvoir lorsqu’un pays dépend trop d’une matière première. Ainsi,
au moment où la confiance dans le cacao se perd en Côte-d’Ivoire,
elle se retrouve au Ghana. Au moment où le Ghana remonte la pente,
la Côte-d’Ivoire peut se poser quelques questions d’histoire sur
les notions de confiance et de cycle économique.
La Côte-d’Ivoire est à la croisée des chemins : le tassement
de sa production cacaoyère annonce probablement un déclin
structurel. Cependant, si la Côte-d’Ivoire retient l’expérience du
Ghana et modifie rapidement sa politique cacaoyère, le pays peut
encore rebondir.
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(http://www.odi.org.uk/plag/events/07_ghana_cocoa.htm
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